2026年7月，中办、国办印发自然资源资产管理纲领性文件——《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》。自然资源部副部长张文彤在国新办新闻发布会上明确："当前，我们已经由增量时代进入存量时代。" 规模庞大的自然资源存量资产如何盘活？政策红利、四步转化、金融工具、行动指南一文讲透。一、政策红利：文件给了什么？
《意见》围绕 "有什么—值多少—由谁管—怎么管护—如何配置—收益实现—如何监督—如何考核" 这一完整管理链条，从五个方面部署了重点改革任务。
红利一：资产可以"算账"了
《意见》要求健全自然资源资产清查统计核算制度，定期开展清查，查清实物量、探索核算价值量，既算"经济账"，又算"生态账"。同时完善并常态化编制自然资源资产负债表，形成自然资源资产 "一本账" 。2021年，自然资源部首次向全国人大常委会专项报告了国有自然资源资产管理情况，今年将再次进行专项报告并依法向社会公开。
红利二：资产可以"组合"卖了
《意见》提出探索编制自然资源资产配置方案，将各类自然资源资产的使用条件、开发要求、起始价、收益核算和生态保护修复要求等纳入组合标的配置方案，一并向社会公告。
红利三：资源权益指标可以交易了
《意见》提出，探索建立资源权益指标市场化交易机制、生态保护红线内建设用地腾退指标交易激励机制。
红利四：确权登记让资产有了"户口"
《意见》要求推进水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源和国家公园、自然保护区等国土空间的统一确权登记。
二、四步转化：从"沉睡资产"到"生金活水"的关键一跃
不少存量盘活项目看似手握REITs、ABS各类融资工具，落地阶段却尽数卡在前期尽调环节。核心症结并非融资渠道不足，而是资产基础筹备严重缺位：资产底数模糊、产权权属混乱、经营性现金流波动，叠加历史租约、抵押担保等遗留问题未梳理清楚。
打通从"沉睡"到"生金"的完整链条，需要走完四步转化：
第一步：清底——搞清楚"有什么、值多少"
自然资源部自然资源调查监测司司长王华斌在发布会上介绍，《意见》将"摸清自然资源资产家底"列为首要改革任务，"要保护好、利用好自然资源资产，向人民交出'明白账'，首先要做到底数清、情况明、账本实，全面摸清自然资源资产有什么、在哪里、质量怎么样、价值有多少"。
《意见》要求健全自然资源资产清查统计核算制度，既掌握实物量，也核算价值量，既算"经济账"，又算"生态账" 。目前，北京、湖北、广东等地已先行探索，北京掌握了市区两级192家国有企业1.25万宗土地的空间坐落、价值及使用状况。
第二步：确权——让资产有"户口"
自然资源确权登记局局长胡善顺表示，《意见》从完善权利体系和统一确权登记两个关键举措入手，给社会各界吃下"定心丸"。《意见》要求推进水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源和国家公园、自然保护区等国土空间的统一确权登记。
目前已完成首批5个国家公园、长江干流（四川段）、太湖等3800多个重点区域的登记工作，登记面积达37.7万平方公里。
第三步：打包——让资源"组合"上市
产权基础夯实之后，是构建具体的市场配置路径。《意见》要求各地探索编制自然资源资产配置方案，将各类自然资源资产的使用条件、开发要求、起始价、收益核算和生态保护修复要求等纳入组合标的配置方案，一并向社会公告。
各地创新实践：
江西出台自然资源资产设权赋能指引，按照土地、矿产、森林、水、湿地五类资源，明确组合供应中可设置权利的权能及其内涵。
湖南全省实施试点项目67个，落地22个，地方政府实现出让收入70多亿元，碳汇权益交易超9100万元，带动产业投资数百亿元。衡阳东洲岛项目整合国有建设用地使用权、文旅经营权和游船观光权形成"组合包"，实现资产价值和周边产业收益倍增。
江西万安县推出首例"国有建设用地+国有水面经营权"组合供应；广西试点涵盖海洋船舶制造、海域养殖、文旅、水资源利用、矿产资源开发等类型。
第四步：变现——让资产"上市"退出
资产盘活的终点是"退出"——将运营成熟的资产通过资本市场变现，回笼资金投入新项目，形成"存量盘活—增量投资—再建存量"的良性循环。当前最核心的退出通道就是REITs和资产证券化。
三、金融工具箱：REITs、ABS、类REITs怎么选？
资产盘活不应以工具为出发点，而应首先厘清资产属性——是具备出售条件、可独立经营，还是亟待重组？先看资产属性，再选金融工具。
（一）各工具对比速览
| 工具 | 适用资产 | 门槛与退出 |
公募REITs | 成熟基础设施（收费公路、产业园、清洁能源、保租房等） | 门槛最高： 运营满3年、现金流稳定、收益分派率达标 发改委+证监会审批，二级市场退出 |
机构间REITs | 产业园、商业不动产、新能源项目 | 门槛中等： 有稳定现金流、权属清晰 交易所审核+转让退出 |
类REITs | 未达公募门槛的资产 | 门槛较低： 有预期收益即可 交易所/机构间审核，私募转让 |
| ABS | 收费收益权、应收账款等 | 门槛较低： 有稳定现金流预期 交易所/银行间审核，到期还本付息 |
| CMBS | 商业地产（租金收入为支撑） | 门槛中等： 交易所审核，到期还本付息 |
发行门槛速览：
●最高：运营满3年、现金流稳定、收益分派率达标、产权清晰（公募REITs）
●中等：有稳定现金流、资产权属清晰（机构间REITs、CMBS）
●较低：有预期收益即可（类REITs、ABS）
（二）各工具市场动态
公募REITs——"十五五"规划纲要已将基础设施REITs常态化发行纳入国家中长期发展顶层设计。中央持续拓宽REITs底层资产边界，相继放开清洁能源、生态环保、服务业基础设施、算力新基建、城市更新等领域准入。截至2026年6月，全市场公募REITs已扩容至86只（2026年6月18日首批商业不动产REITs上市后，由月初的82只增至86只）。
机构间REITs（持有型不动产ABS） ——2026年扩容驶入快车道。截至2026年5月6日，全市场累计申报机构间REITs项目86单（含终止），合计拟发行金额1575.2亿元。
ABS（资产证券化）——2026年上半年发行规模达1.16万亿元，已成为盘活存量的主力工具之一。
（三）实操案例
案例一：公募REITs扩募——京能光伏REIT"一日双响"
2026年1月15日，中航京能光伏REIT扩募份额与京能国际能源持有型不动产ABS同日在上交所上市。本次扩募是全国首单清洁能源公募REIT扩募，将云南保山市水电站并入已上市REIT，成功募集资金29.2215亿元，开创了公募REITs领域资产"混装扩募"的先河。同日上市的京能国际能源持有型ABS则是市场首单以风光混合新能源项目作为基础资产的机构间REITs。
案例二：机构间REITs——国家地理信息科技产业园26.74亿元ABS
2026年7月6日，国家地理信息科技产业园持有型不动产ABS获上交所通过，拟发行规模26.74亿元。项目于2026年3月2日正式受理，历时四个月完成全部审核流程。该园区是地理信息产业集聚区，已引入高德地图、中科星图等一批地理信息行业企业。
案例三：水务ABS——云南曲靖首单地级市水务ABS
2025年12月，曲靖市首单资产证券化项目暨云南省地级市首单水务ABS成功发行，总规模3.12亿元，以水务公用事业收费收益权为基础资产。
案例四：水利REITs——绍兴汤浦水库
绍兴汤浦水库REITs项目从产权确权到上市发行，破解了水利资产"权属不清、盘活无门"的历史难题，构建了"存量盘活—增量投资—良性循环"的资金链闭环。2024年11月，作为全国首单水利基础设施REITs在深交所上市，募集资金16.968亿元，净回收资金全部用于镜岭水库建设。
案例五：湖北交投——高速公路资产证券化
湖北交投集团完善121项土地手续，以大广北高速公路为标的启动首单省属企业基础设施公募REITs发行，将带动近40亿元高速公路资产整体实现证券化，募集资金超50亿元。
四、谁在行动？各主体行动指南（一）地方政府：五件事要立即做
第一件事：启动资产普查，建立"一本账"
这是《意见》列出的首要任务。各地应立即启动全口径自然资源资产清查。
第二件事：推进确权登记，让资产有"户口"
确权是盘活的前提，也是对接资本市场的硬门槛。REITs、ABS等金融工具均要求底层资产权属清晰、产权完整。各地应优先对辖区内权属清晰、有市场需求的资产进行确权登记。
第三件事：编制配置方案，设计"资产包"
《意见》要求各地探索编制自然资源资产配置方案。湖南的经验是建立"1+N"配套制度、资产包遴选研判、资源价值评估等成熟机制。各地应尽快启动试点。
第四件事：积极争取政策资金
●专项债券：运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地
●低效用地再开发试点：试点已从43城扩展至87城
●组合供应试点：争取纳入自然资源资产组合供应试点
●REITs项目储备：梳理符合条件的存量资产，纳入REITs项目储备库
第五件事：建立长效机制
将存量盘活与新增用地挂钩，通过"以存控增"倒逼存量盘活。
要点总结： 资产普查→确权登记→配置方案→争取资金→长效机制，五方面协同发力，形成"摸清家底—明晰权属—市场配置—资金保障—制度闭环"的完整工作链条。（二）城投企业：转型存量运营的实操路径
路径一：厘清资产属性，选对金融工具
资产盘活不应以工具为出发点，而应首先厘清资产属性。城投企业应建立"资产筛查清单" ：
●资产是否权属清晰？
●是否有稳定现金流？
●是否满足REITs运营年限要求？
●是否有历史遗留问题？
根据筛查结果匹配不同工具——优质成熟资产对接公募REITs，中等资产对接机构间REITs或ABS，困境资产先做产权重组再谈证券化。
路径二：参与自然资源资产组合供应
城投企业可作为实施主体参与组合供应项目：参与资产包遴选研判、承担资源价值评估、参与项目建设和运营。湖南组合供应项目已带动产业投资数百亿元。
路径三：以REITs为终点倒推资产培育
建议城投企业以REITs上市为终点，倒推设计资产培育路径。REITs要求项目运营满3年、现金流稳定、收益分派率达标。城投企业应提前梳理存量资产，将有潜力的资产纳入"Pre-REITs培育池"，通过专业化运营提升现金流，待条件成熟后对接REITs发行。
路径四：运营存量资产，获取稳定收益
将存量土地改造为产业园区、物流仓储、保障性租赁住房；将闲置厂房改造为文创空间、养老设施；参与生态修复项目，获取碳汇收益。湖南通过碳汇权益交易已实现超9100万元收益。随后通过REITs或ABS实现资本化退出。
要点总结： 资产筛查→工具匹配→组合供应→REITs培育→运营退出，五步形成"资产识别—工具选择—价值提升—资本退出"的完整闭环。（三）中央部门：正在做什么？
自然资源部：推进低效用地再开发试点；推动自然资源资产组合供应在全国铺开；完善存量时代不动产登记政策。
国家发改委：持续拓宽REITs资产覆盖范围。
证监会：推动REITs市场扩容。
