2026年5月22日，国务院正式印发《城市更新"十五五"规划》，这是新中国历史上第一部国家级城市更新专项规划。2026年6月8日，住房城乡建设部、财政部等四部门在国新办举行国务院政策例行吹风会，首次向市场完整披露了这份规划的"资金账本"，将政策意图从原则性倡导推向可核算、可考核、可操作的实施层面。
理解这份规划，首先要看懂一个宏观判断。住房城乡建设部有关负责人在吹风会上明确指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。这不是修辞，而是事实判断——它标志着过去二十年"征地—卖地—盖楼"的增量扩张模式正式落幕，一个以存量提质、民生优先、安全韧性为核心的"治城时代"全面开启。
"十四五"时期为此轮转型奠定了工作基础：各地累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及居民约1.1亿人，加装电梯12.9万部，增设养老、托育等社区服务设施6.4万个，建设"口袋公园"1.8万多个、城市绿道2.5万公里，建设改造城市地下管网100万公里，城市更新的工作机制、实施模式与政策制度已初步成型。在此之上，"十五五"规划进一步提出了10项主要指标、23项重点任务、7个方面政策举措、14项重大工程和行动，并将10项量化指标全面纳入地方政府工作部署，使城市更新从"政策倡导"变成"硬约束"。
规划还设置了两条硬性红线：单个更新单元拆除建筑面积不得超过总建筑面积一定比例，拆建比不大于2，从制度上封堵了"大拆大建"的操作空间，过去那种打着"旧改"旗号搞房地产开发的路径被彻底堵死。规模不是重点，结构才是关键——这正是本研究报告展开讨论的起点。
（一）指标的"加减法"：谁在加速、谁在优化
据多家机构测算，"十五五"期间城市更新市场总容量预计达15万亿至20万亿元，但规模不是重点、结构是核心。对照规划专栏的10项主要指标，政策意图清晰可读。被"加速"的领域包括：危旧房改造从"十四五"的25万套（间）提升至50万套（间）；城市地下管网改造"十五五"期间长度36.5万公里（五年累计），而"十五五"期间全国将继续建设改造城市地下管网约77万公里——其中燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里，目前我国城市地下管网总长度约390万公里、规模位居世界首位；历史建筑修缮提升50%，从1万处增至1.5万处。
被"优化"的领域则体现精准化导向：老旧小区改造从"十四五"累计24万个下调为"十五五"目标11.5万个（2025年全年新开工2.71万个），从"全面铺开"转向"先体检、后改造"的精准改造；城中村改造从4100个调整为4000个，严控拆迁规模、安全整治优先。数量下调不等于力度减弱，而是逻辑从"铺量"转向"精准"与"长效运营"。
（二）六类中央及政策性资金渠道
2026年6月8日吹风会上，财政部与国家发展改革委亮出"资金账本"，共可归纳为六类渠道：
渠道一，中央预算内投资970亿元，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等项目，惠及居民约800万户，覆盖最广但单项目额度有限，适合作为项目启动的"第一桶金"。
渠道二，超长期特别国债1600亿元，定向用于城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造，比2025年增加250亿元。其核心优势是无须地方财政配套、不增加地方政府隐性债务，支持"城市生命线"四类管网，是本轮最核心的政策性资金渠道。
渠道三，城镇保障性安居工程补助资金566亿元（已提前下达），为独立于前两者的中央财政渠道，支持城中村、老旧小区、危旧房改造，与中央预算内投资可叠加使用。
渠道四，中央财政竞争性评审，采用竞争性选拔支持"城市整体"而非单项目，单城最高12亿元（东部不超过8亿元、中部不超过10亿元、西部不超过12亿元）。2026年评选范围扩大至地级及以上城市，共评选不超过15个城市，连续3年已累计支持北京、上海、沈阳等50个重点城市先行先试，含金量最高。
渠道五，地方政府专项债券，政策已将城市更新列入专项债可用作项目资本金的行业清单，用作项目资本金的比例上限由25%提高至30%，可撬动更大项目盘子。
渠道六，政策性银行贷款，国家开发银行是重要信贷来源，截至目前在城市建设领域贷款余额6.3万亿元，2025年向城市更新领域发放贷款7863亿元，设立城市更新专项贷款，期限最长35年（如福建福州中洲岛项目授信13.8亿元、首笔发放5.8亿元；宁波项目融资规模11.6亿元、期限35年）。
财政部明确，三项中央财政直接安排（970亿+1600亿+566亿）的年度资金口径已超过3000亿元，"十五五"期间中央财政还将保持较大支持力度。此外，符合条件主体可享受现行有关税收优惠政策，税收支持政策同步实施，形成"财政+税收"合力；省级层面，湖南省2026年省级城市更新专项资金1.3亿元、江苏省拟支持每设区市不超过1.5亿元、安徽省累计奖补3.2亿元，形成区域统筹补充。
（一）中央财政竞争性评审四步流程
根据2026年度中央财政支持实施城市更新行动通知，申报分四环节：第一步省级推荐，2026年截止时间为5月8日，每省（区）及新疆生产建设兵团可推荐1个城市，申报城市须同时满足三项基础条件（建立组织领导协调机制、财力满足投入需要且债务风险可控、2024年1月1日以来未出现重大生产安全事故或重大负面舆情）；第二步书面评审，专家审查申报方案并按120%差额比例确定进入现场答辩名单；第三步现场答辩，入围城市派员公开答辩；第四步集中公示，综合得分确定入围城市。2026年范围从"大城市及以上"放宽至"地级及以上"，但入围数量从"不超过20个"缩减为"不超过15个"，标准更趋严格。
（二）超长期特别国债与国开行路径
超长期特别国债实行"跨年度储备、分批次申报"机制，关键前置条件是项目前期须同步完成城市体检评估报告，作为申报必备材料；国家发改委明确优先支持公共安全和民生保障类工程，燃气管网、排水防涝等安全类项目获批优先级高于商业运营类。国开行专项贷款遵循"城市体检—专项规划—项目实施方案"三级传导体系，资金不经地方财政中转、直接发放给实施主体，安全性高。
（三）民企参与通道与三大工程
国家发改委明确鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营，民企可切入四类业务：管网设备供应、AI+IoT智慧监测系统、存量空间运营、城市体检服务。规划将任务聚焦为三大工程——民生工程（新开工老旧小区11.5万个、完整社区建设改造5000个、危旧房50万套，确定性高但利润薄）、发展工程（1500个老旧街区厂区改造提升，公募REITs底层资产来源）、安全工程（77万公里管网、危旧房50万套、城中村4000个，政策最硬、资金最稳）。规划要求城镇房屋基础信息数字化率大于95%，智慧管网与生命线安全工程是重点方向。
（四）三个最容易踩的坑
坑一，地方配套资金不到位导致回款困难，应优先关注已获中央财政竞争性评审入围、有"整钱"在手的城市；坑二，历史街区改造的"民意陷阱"，忽视民意协商可能长期停滞；坑三，数字化项目"建而不用"，应聚焦"建设+运营"一体化打包机会。关键时间节点包括：5月8日竞争性评审截止、5月22日规划印发、6月8日资金口径公布、下半年起超长期特别国债分批次申报下达、全年城市体检常态化与国开行贷款常态化申报。
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在"十五五"城市更新20万亿存量市场的政策窗口下，亿科政通可在四个环节提供支撑：一是政策解码，精准研判970亿元中央预算内投资、1600亿元超长期特别国债、566亿元保障性安居工程补助及竞争性评审单城最高12亿元等渠道的支持边界与申报门槛；二是项目谋划，协助地方政府完成城市体检评估报告等前置要件，对照23项重点任务与14项重大工程生成可入库项目包；三是资金拼盘，统筹运用中央预算内投资、国债、专项债及国开行等政策性贷款，设计闭合合规的融资方案，规避新增隐性债务；四是落地赋能，依托"3C+F+EPC+O"全链条服务模式与八款数字化产品（亿审通、亿访通、亿政通、智研通、智审通、亿城新、智城通、亿城计），实现从政策研判、尽职调查、材料生成到建设运营的项目全生命周期闭环。
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